【对话李铁】 北京病因：中国特色的行政依附 | 京津冀协同发展五年鉴（上）

经济观察报 宋馥李/文 顶层设计，一核双翼。

5年前，京津冀协同发展提升到重大国家战略的高度，这个拥有1.1亿人口的区域迎来巨变。

如今，北京城市副中心和河北雄安新区规划正在分别启动建设，“一核双翼”的城市空间布局，在横跨京冀两个行政区的范围内实施。

这一战略所要解决的主要矛盾——“牛鼻子”，是北京的“大城市病”，核心问题是疏解北京非首都功能。

近日，由北京人口与社会发展研究中心、社会科学文献出版社共同发布的《北京人口蓝皮书》显示，2017年北京市外来人口和户籍人口双下降，户籍人口减少3.7万人，降幅3%。另据新华社报道，2018年，北京市常住人口比2017年末减少16.5万人，增量和增速连续实现“双下降”。

自1949年以来，北京的人口变动趋势，自此发生了历史性减量。而这一变化，对中国区域经济和城市发展，无疑具有极强的示范意义。

五年的时间，不长也不短，刚好是观察这一战略的恰当时点。经济观察报记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁，再次回到起点，解析这一历史性转变的因与果，本文为上篇。

 具有中国特色的大城市病

经济观察报：我们常常困惑于为什么北京集中了这么多功能，集中了这么多要素资源，在全球城市发展史上，或许也是一个独一无二的例子，为什么会这样？

李铁：北京的大城市病，是一系列中国特色的城市病，这要从更深层次角度来看。要在中国的城市化背景下，要在中国从计划经济向市场经济转变的历史格局下观察，才会认识得更清晰一点。

为什么北京会有这么多的人口，会集中这么多要素？其实从上个世纪80年代起，中央就曾反复强调控制北京人口，结果却是从80年代的1000万，控制到现在2000多万，呈现一种“怎么控也控不住”的情形。这就要分析：人口的流动，以及优质资源快速向北京集中，是不是符合市场经济？很多人没有探讨这个历史成因。

比如说，我们推进的户籍管理制度改革，面临最大的困难是在类似北京这样的超大城市。这里的户口是全国最值钱的，800万左右外来人口在北京就业，但是难以落户。这么多人在北京漂泊就业，面临着各种公共服务的压力，没有长期发展的预期，同时也给北京带来一系列的问题。

从国际上看，世界级城市有其自身发展规律，却很少出现北京这种状况。比如说日本东京，主城区约1000万人口，都市圈约4000万人口，都是按照市场规律集中到这里。北京的人口集聚和上海不一样，和广州、深圳也不一样，北京的主要的特点是通过首都功能和中央政府的行政力量吸引了人口和优质要素的集聚。

正是因为具有特殊的首都功能的行政拉力，产生了一个意想不到的结局：因为优质公共服务资源布局在北京，带来了大量的附加要素和人口。它们紧紧附着在北京的主城区，这就使得北京在功能疏解上，出现一系列的困扰。

经济观察报：这样看，我们有必要梳理一下，北京之所以成为今天的北京，究竟经历了什么样的历史进程？

李铁：我记得，一位曾经担任过北京市领导的人讲过，北京在以往的历次城市规划中，从来都是强调人口控制，可以说这个原则基本没有变化。

北京的首都功能，是服务好中央政府。但长期以来，怎样服务好中央政府，并没有一个明确的边界和界限，那就意味着：所有的中央国务院组成机构、各部委的要求，北京市从服务保障的角度上，就只能满足。

那我们看看，这些中央部委的需求，发生了什么样的变化。自上个世纪八十年代以来，中央政府虽然经历了许多次机构改革，但是通过行政权力调动资源的方式，并没有发生根本的变化。

这种依托于中央政府的各类行政管理模式，使得中央部委依附着大量的事业单位，解放军各总部机关也有为数众多的配套机构。此外，各个央企总部纷纷到北京来扎根，以及大量的高校也布局北京。扎根北京的好处是什么？就是与中央保持最近的距离，及时获得信息并开展相应的服务，同时也伴随着不同程度的寻租行为。

另一个原因——其实是更重要的原因：这么多的各类机构依附于相应的中央部委，既可以从体制内获得更多的资源供给，同时在北京也会享受到首都优势带来的各种公共服务保障。所以，各种事业单位、各类总部机构和各类央企纷纷把自己的总部和附属机构设在北京。